Sentencia A. 628/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-628/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 628 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6413.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal (Casanare) y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare).

 

Magistrado ponente: Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente Auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Hechos que iniciaron la causa judicial

 

1.                 El Instituto Financiero de Casanare (IFC), a través de apoderado, interpuso demanda ejecutiva de mínima cuantía en contra de los señores Carmen Rosa Morales Solano y Aldemar Giraldo Flórez, con el fin de que se libre mandamiento de pago por $4’054.280, que corresponden al capital adeudado junto con los respectivos intereses corrientes y moratorios, en virtud del pagaré 4108131 que suscribieron los ejecutados en favor del IFC el 9 de marzo de 2009. Igualmente, solicitó condenarlos en costas, gastos del proceso y agencias en derecho.

2.                 Decisiones que suscitaron el conflicto

 

2.                 Decisión de la Jurisdicción Ordinaria, especialidad civil.  El asunto fue asignado al Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal (Casanare), el cual, mediante Auto del 18 de noviembre de 2024[1], resolvió declarar su falta de jurisdicción con fundamento en lo dispuesto en el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), según el cual, el conocimiento de ejecuciones derivadas de contratos en los que una de las partes es una entidad pública que no sea de carácter financiero corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (JCA). Así mismo, consideró que, de conformidad con los autos 1354 y 1623 de 2024 de la Corte Constitucional, al no contar con elementos suficientes para verificar la existencia o la inexistencia de un contrato estatal entre las partes y como la controversia podría involucrar actos o contratos suscritos por una entidad pública, los cuales se encontrarían sujetos al derecho administrativo, la competencia era de la JCA. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos de Yopal (Casanare) y declaró la nulidad “desde la orden de seguir adelante con la ejecución”.

 

3.                 Decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Posteriormente, le correspondió al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare) el conocimiento del presente asunto, el cual, mediante Auto del 27 de febrero de 2025, resolvió declarar su falta de jurisdicción[2]. Esta decisión se fundamentó en que “al ser el título ejecutivo un pagaré -título valor- respecto del cual no se presentó de manera concomitante el contrato que lo origina; y al tratarse de un asunto radicado en vigencia del Decreto 01 de 1984, en el caso bajo estudio, resulta evidente que, acorde a las reglas de decisión aplicables, el competente para conocer su ejecución es el Juez Ordinario en su especialidad civil”.

 

4.                 El 19 de marzo de 2025 la Secretaría General de la Corte radicó el expediente[3]. Luego, el 10 de abril de 2025, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado ponente al día siguiente[4].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

5.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.                 Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

6.                 Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[5]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[6], objetivo[7] y normativo[8].

 

3.                 La competencia para conocer procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas. Reiteración de jurisprudencia[9]. 

 

7.                 Para efectos de dirimir este tipo de controversias, la Sala Plena ha acudido al marco normativo previsto en los artículos 104 y 297 del CPACA y en el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP). Estas disposiciones establecen, por un lado, la competencia atribuida a la JCA para conocer ciertos procesos ejecutivos, y, por el otro, una cláusula general de competencia residual a favor de la Jurisdicción Ordinaria Civil (JOC).

 

8.                 Es así como los numerales 2 y 6 del artículo 104 del CPACA determinan que corresponde a la JCA el conocimiento de los litigios contractuales en los que intervenga una entidad pública o un particular que actúe en ejercicio de funciones públicas, cualquiera que sea el régimen jurídico aplicable. De manera específica, tratándose de procesos de naturaleza ejecutiva, esta jurisdicción especializada es competente para conocer de aquellos procesos que se deriven de condenas, conciliaciones judiciales aprobadas, laudos arbitrales en los que haya participado una entidad estatal, así como de las obligaciones contenidas en contratos celebrados por dichas entidades[10]. El artículo 297-3 del mismo cuerpo normativo reconoce como títulos ejecutivos los contratos, los documentos que consignen sus garantías, junto con los actos administrativos que declaren su incumplimiento, las actas de liquidación o cualquier otro acto derivado de la actividad contractual, siempre que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones[11].

 

9.                 A su turno, el artículo 15 del CGP consagra una cláusula residual de competencia a favor de la JOC, conforme a la cual le corresponde conocer todos aquellos asuntos que no hayan sido atribuidos de manera expresa por el legislador a una jurisdicción distinta.

 

10.             Ahora bien, a efectos de determinar la jurisdicción competente para conocer de procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, y en aplicación de las disposiciones previamente citadas, la Sala Plena ha identificado tres escenarios: (i) cuando hay certeza de que el título valor se deriva de un contrato estatal, (ii) cuando hay certeza de que el título valor no tiene relación alguna con un contrato estatal y (iii) cuando no cuenta con elementos suficientes para determinar con certeza la existencia o la inexistencia de un contrato estatal que origina el título valor.

 

11.             En el primer escenario, conforme lo expuesto en el Auto 403 de 2021, la Sala Plena consideró que la competencia se radica en la JCA “cuando (i) una entidad estatal, (ii) incorpore derechos en títulos-valores, (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato, (v) la demanda para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la JCA, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

 

12.             En el segundo escenario, desarrollado en el Auto 1027 de 2021, se estableció que la JOC resulta competente para conocer procesos ejecutivos contra entidades públicas cuando la obligación contenida en el título valor no proviene de un contrato estatal. Así mismo, precisó que, aun existiendo un vínculo contractual con el Estado, si el título valor ha sido endosado o transferido a un tercero ajeno a dicha relación contractual, la competencia también corresponde a la JOC, en atención a lo dispuesto en el artículo 15 del CGP y los artículos 627 y 784-12 del Código de Comercio.

 

13.             En el tercer escenario, analizado en el Auto 553 de 2022, la Sala Plena sostuvo que, en los casos en los cuales se demanda a una entidad estatal y no existe certeza sobre si la obligación ejecutada tiene su causa en un contrato estatal, la competencia debe atribuirse a la JCA. Lo anterior, dada la imposibilidad del juez de determinar la existencia o inexistencia de una relación contractual estatal, lo cual impide radicar la controversia en la JOC, que carece de la especialidad requerida para valorar este tipo de relaciones jurídicas. Además, resaltó que, en atención a que las pretensiones podrían comprometer recursos públicos, debe garantizarse su conocimiento por parte de la JCA, conforme al artículo 104-6 del CPACA, dada la protección especial que les otorga el ordenamiento jurídico.

 

14.             Finalmente, en el Auto 1092 de 2024[12] se estudió un caso muy similar al que se plantea en esta oportunidad, asociado a una demanda ejecutiva interpuesta por el IFC en contra de un particular con el fin de que se librara mandamiento de pago que corresponden al capital adeudado junto con los respectivos intereses corrientes y moratorios en virtud del pagaré No. 4121332 que suscribió en favor del IFC; sin embargo, en el expediente no obraba prueba de la existencia de un contrato estatal relacionado con estos servicios. En este caso, la Corte asignó la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, soportándola, entre otros argumentos, en el citado Auto 553 de 2022. Puntualmente, señaló que “no se cuentan con elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes. De esta forma, la controversia presentada puede involucrar actos o contratos suscritos por una entidad pública, los cuales se encontrarían sujetos al derecho administrativo”.

 

15.             En suma, con base en las providencias reseñadas líneas atrás -Autos 403 de 2021, 1027 de 2021 y 553 de 2022-, se tiene que en los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos derivados de títulos valores que pudieran tener relación con contratos estatales, en los que se encuentre de por medio una entidad pública, es necesario que el juez que dirime el conflicto, verifique (i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar y (ii) en caso de que no tuviera certeza sobre la existencia o la inexistencia de un vínculo contractual previo que sirviere de antesala entre la entidad pública y el particular, el asunto es de conocimiento de la JCA, al tratarse de una controversia que pudiese involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo.

 

4.                 Naturaleza jurídica del Instituto Financiero de Casanare. Reiteración de los Autos 554 y 618 de 2023, en donde se resolvió una controversia que involucraba a esta entidad[13].

 

16.             Conforme a lo establecido en el Acuerdo 009 del 16 de agosto de 2022[14], mediante el cual se introdujeron modificaciones a los Estatutos Sociales del IFC[15], se tiene que esta entidad se configura como una empresa de gestión económica de naturaleza departamental, sujeta al régimen jurídico aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio y vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico, Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Departamento de Casanare.

 

17.             En desarrollo de su objeto institucional, el IFC tiene como finalidad esencial la promoción del desarrollo económico y social en el ámbito departamental, a través de la oferta de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos y ejecuta acciones orientadas a la formulación, promoción y desarrollo de iniciativas que propenden por el fortalecimiento económico y social del Departamento de Casanare.

 

18.             En ese sentido, esta corporación se ha pronunciado en decisiones previas, particularmente en los autos 554 y 618 de 2023, referidos a casos en los cuales el IFC fue parte dentro de procesos judiciales. En la primera providencia, el IFC presentó una demanda contra una persona natural por presunto incumplimiento contractual en un negocio de ganado en participación. En el segundo caso, la Asociación de Palmicultores del Charte (Asopalcharte) demandó al IFC con fundamento en un presunto incumplimiento de un contrato de cuentas en participación. En ambas oportunidades, se determinó que la competencia recaía en la JCA, en tanto no obraba en el acto de constitución del IFC reconocimiento alguno como entidad financiera ni sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia. En consecuencia, no resultaba aplicable la excepción consagrada en el artículo 105-1 del CPACA.

 

5.                 Examen del caso concreto.

 

19.             En el asunto objeto de decisión, se cumple con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)          Presupuesto subjetivo: esta controversia se suscitó entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal (Casanare) y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare), autoridades que negaron su competencia y que corresponden a distintas jurisdicciones.

 

(ii)        Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de una demanda ejecutiva de mínima cuantía interpuesta por el IFC en contra de los señores Carmen Rosa Morales Solano y Aldemar Giraldo Flórez, con el fin de que se libre mandamiento de pago por $4’054.280, que corresponden al capital adeudado junto con los respectivos intereses corrientes y moratorios, en virtud del pagaré 4108131 que suscribieron los ejecutados en favor del IFC el 9 de marzo de 2009.

 

(iii)     Presupuesto normativo: Las autoridades judiciales en conflicto fundamentaron su falta de jurisdicción. Por un lado, la JOC citó el artículo 104-6 del CPCA y los Autos 1354 y 1623 de 2024 (ver supra § 2); y por otro, la JCA respaldó su posición en el Decreto 01 de 1984 (ver supra § 3).

 

20.             Superada la exposición previa respecto de las normas aplicables y los criterios jurisprudenciales pertinentes, esta Sala Plena considera que la competencia para conocer del presente asunto corresponde a la JCA, por las razones que se exponen a continuación.

 

21.             La controversia objeto de estudio se enmarca en una demanda ejecutiva de mínima cuantía presentada por el IFC en contra de Carmen Rosa Morales Solano y Aldemar Giraldo Flórez, con el fin de que se libre mandamiento de pago por $4’054.280, que corresponden al capital adeudado junto con los respectivos intereses corrientes y moratorios, en virtud del pagaré 4108131 que suscribieron los ejecutados en favor del IFC el 9 de marzo de 2009.

 

22.             Del análisis de los fundamentos fácticos y jurídicos contenidos en la demanda y según la regla jurisprudencial fijada en el Auto 1209 de 2024, esta Sala Plena concluye que no se tienen elementos suficientes para verificar la existencia de un contrato estatal entre las partes, ni para descartarla. De esta forma, la controversia presentada puede involucrar actos o contratos suscritos por una entidad pública, cuya ejecución se encontraría sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la JCA.

 

23.             Ahora bien, para afirmar que no se cuenta con elementos suficientes para constatar la existencia o la inexistencia de un contrato estatal entre las partes, se acude a las razones que se exponen a continuación.

 

24.             En primer lugar, la parte demandante no indicó en el escrito de la demanda la existencia de un contrato estatal que respaldara la suscripción del pagaré que sustenta la pretensión ejecutiva. Por el contrario, solo mencionó que los ejecutados suscribieron un título valor pagadero en un término de 48 meses en cuotas mensuales y aportó como anexo de la demanda el mencionado pagaré en el que se indica que los señores Carmen Rosa Morales Solano y Aldemar Giraldo Flórez recibieron del IFC “(…) a entera satisfacción a título de mutuo con intereses (…)”[16] $5’000.000.

 

25.             En segundo lugar, si bien se advierte que la suscripción del pagaré 30376187 podría tener como causa subyacente la existencia de una relación contractual entre las partes de conformidad con el artículo 777 del Código de Comercio, el cual establece que “no podrá librarse factura alguna que no corresponda a bienes entregados real y materialmente o a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato verbal o escrito”, dicha relación correspondería, en principio, a un contrato de mutuo con intereses, lo cierto es que no obra en el expediente prueba que permita tener por acreditada la existencia de ese contrato o de uno similar, no solo por el hecho de que la parte demandante no lo mencionó en la demanda, sino porque tampoco fue aportado un documento con dichas características como anexo de esta. Lo anterior, cobra especial relevancia si se tiene en cuenta que, tratándose de contratos estatales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 80 de 1993, gozan de la solemnidad de constar por escrito.

 

26.             Finalmente, en tercer lugar, conforme a las reglas jurisprudenciales fijadas en los Autos 554 y 618 de 2023, se reitera que la naturaleza del IFC es la de una entidad pública que no goza de la calidad de entidad financiera y tampoco se encuentra vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, razón por la que sus actos o contratos no se encontrarían incursos dentro de la excepción dispuesta en el artículo 105-1 del CPACA. Lo anterior, debe tenerse en cuenta, incluso en el escenario donde se tuviera certeza de la existencia de un contrato estatal entre las partes.

 

27.             En consecuencia, esta Corporación dirimirá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare) conocer de la demanda presentada por el IFC contra los señores Carmen Rosa Morales Solano y Aldemar Giraldo Flórez. Por consiguiente, la Sala ordenará remitir el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

6.                 Regla de decisión

 

28.             Reiteración del Auto 1209 de 2024. “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar.”

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal (Casanare) y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare); y DECLARAR que el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare) es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6413 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare) para que proceda conforme a lo previsto por la presente providencia y para que comunique esta al Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal (Casanare) y a los interesados en el presente trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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